В четверг, четвертого августа в РИА Новости состоялся круглый стол, на котором ученые и чиновники обсуждали один из главных жупелов российской науки — пресловутый 94-й федеральный закон, регламентирующий порядок приобретения товаров и услуг госучреждениями. Обычно разговоры о применении 94 ФЗ в науке ведутся если не на повышенных тонах, то в крайне негативном ключе, но в этот раз беседа носила, скорее, благостный характер — собравшиеся обсуждали возможную замену ненавистному закону. Разработка потенциально спасительного законопроекта «О федеральной контрактной системе» практически завершена, и в конце августа он должен быть вывешен на сайте Минэкономразвития для всеобщего обсуждения.
Федеральный закон номер 94 вступил в силу в июле 2005 года, и с этого времени было принято уже 24 пакета поправок к нему — 94 ФЗ имеет серьезные шансы стать рекордсменом в этом отношении. Нормы закона не устраивали самых разных людей, но в первую очередь 94 ФЗ усложнил работу ученым. Закон, определяющий процедуры, по которым государственные структуры должны закупать различные товары, имеет к проведению научных исследований самое непосредственное отношение — абсолютное большинство институтов и университетов в стране являются госучреждениями.
94 ФЗ детально прописывает, как именно заказчики должны составлять заявление на приобретение нужных им товаров или услуг, где они должны размещать эти заявки и как осуществляется выбор поставщика. В числе прочего, закон требует, чтобы закупка товаров на сумму свыше 100 тысяч рублей проводилась на конкурсной основе. Средняя заявка на приобретение реактивов для лаборатории (не говоря уже о приборах) обычно перекрывает эту сумму. Заказывать реактивы исследовательским группам приходится несколько раз в год, а процедура конкурса от момента начала подготовки документов до заключения контракта занимает около трех месяцев (это не считая срока поставки).
Увеличение сроков заказа необходимых товаров и невозможность нормально планировать научную работу — не единственные претензии ученых к 94 ФЗ. В ходе экспериментов у исследователей нередко возникает необходимость быстро заказать тот или иной реактив, а закон о госзакупках фактически лишает их этой возможности. Кроме того, 94 ФЗ превратил процесс выбора нужного поставщика товаров в подобие квеста. Для проведения качественного исследования ученым зачастую необходимы не просто самые дешевые на рынке реактивы и приборы, а реактивы и приборы конкретной фирмы — потому что именно они удовлетворяют требованиям данного эксперимента. А согласно положениям 94 ФЗ, одним из важнейших критериев при выборе победителя конкурса является цена — грубо говоря, у демпингующей компании намного больше шансов выиграть право на заключение контракта, чем у фирмы, которая предлагает более качественный, но и более дорогой товар.
Чтобы как-то обойти это ограничение, ученым и сотрудничающим с ними поставщикам приходится прибегать к разнообразным полузаконным способам составления конкурсных заявок, требования в которых прописаны так, чтобы выиграть конкурс могла только та компания, которая поставляет нужный исследователям прибор или химикат. Такие манипуляции чаще всего проводятся не с целью «распилить» бюджетные средства, а просто для того, чтобы получить возможность проводить эксперименты на высоком уровне и оставаться конкурентоспособными в мире.
У 94 ФЗ есть еще много особенностей, которые делают его непригодным для регламентирования деятельности научных учреждений, так как эта деятельность очень специфична. Например, лаборатории или институты нередко организуют тематические конференции, выставки или семинары, на которые приезжают специалисты по той же тематике из других городов и стран. Для получения финансирования на проведение подобных мероприятий ученым приходится подавать конкурсную заявку в соответствии с требованиями 94 ФЗ (хотя иногда лабораториям удается получить средства на проведение конференций, не подконтрольные этому закону) — и нередко этот конкурс выигрывают совершенно сторонние организации, которые предложили более низкую цену.
Сходным образом 94 ФЗ лишил возможности российские институты и другие научные госучреждения выполнять заказы по хоздоговорам. Под скучным термином часто скрываются проекты по внедрению в практику разнообразных интересных наработок, в том числе и столь любимых президентом инноваций. Из-за предписываемых законом проволочек заказчику проще поручать такие работы частным компаниям, в том числе и иностранным.
Наконец, 94 ФЗ «не видит» отдельных лабораторий или исследовательских групп — субъектами этого закона являются целые организации вроде институтов или университетов. А современную науку делают именно маленькие группы специалистов. По крайней мере, такую точку зрения на круглом столе яростно отстаивали «действующие» ученые — физик, сотрудник Физического института имени Лебедева (ФИАН) РАН Евгений Онищенко и работающий в Институте биоорганической химии имени Шемякина и Овчинникова биолог Дмитрий Чудаков.
Самое занимательное, что 94 ФЗ не нравится не только исследователям, но и чиновникам министерства образования и науки (МОН), которое получает больше всех тумаков за «кривой» закон. Как подытожил генеральный директор всероссийского тепло-технического института Александр Клименко, в борьбе с 94 ФЗ наблюдается «прекрасное единство бюрократов и ученых».
МОН пыталось преодолеть вводимые законом ограничения, разрабатывая и продвигая многочисленные поправки к нему, и в этом им помогали некоторые наиболее активные ученые. Исследовательское сообщество в целом реагировало на ненавистный закон составлением огромного количество открытых писем властям предержащим — одно из таких писем, которое подписали более трех тысяч научных сотрудников, было лично передано президенту Медведеву получателями мегагрантов .
Многочисленные нападки на 94 ФЗ возымели результат (причем не только со стороны ученых) — в недрах Минэкономразвития начал разрабатываться новый, куда более всеобъемлющий закон «О федеральной контрактной системе». Для работы над ним в министерстве был даже создан специальный департамент развития федеральной контрактной системы, главой которого стала Ольга Анчишкина. Особенности будущего законопроекта и обсуждались за круглым столом.
Составители нового закона уже написали несколько сотен страниц, и хотя итоговый текст пока не готов, основные отличия федеральной контрактной системы (ФКС) от 94 ФЗ уже ясны. Как рассказал собравшимся за круглым столом заместитель министра экономического развития Алексей Лихачев, авторы ФКС пытаются создать документ, который позволит увеличить количество способов размещения заказов и, в частности, срочных заказов на небольшие (до 500 тысяч рублей) суммы. В теории, эти новые способы позволят ученым приобретать необходимые в текущей работе реактивы и оборудование быстрее, чем сейчас, хотя им по-прежнему придется собирать огромное количество документов — как объяснила Анчишкина, большое количество бумаг необходимо для того, чтобы контролировать проведение закупок и отслеживать возможные факты мошенничества.
Кроме того, новый закон должен давать больший простор для влияния на процедуру конкурса и предотвращения победы «левых» заявок, хотя чиновники и не объяснили, каковы будут механизмы этого влияния. Также в ФКС будет предусмотрено уменьшение веса критерия цены в конкурсных заявках. Наконец, новый закон разрешает исследователям приобретать товары у одного поставщика постоянно — в том случае, если однажды он сумел выиграть конкурс на поставку этих товаров.
Общая идея ФКС диаметрально противоположна идее, заложенной в свое время в 94 ФЗ, который был специально разработан для унификации процедур закупок чего угодно. Чиновники хотели, чтобы процесс приобретения госучреждением туалетной бумаги и синхрофазотрона проходил по одним и тем же правилам, что облегчало бы контроль за закупками и позволяло предотвращать коррупцию. На деле оказалось, что предписываемые законом жесткие рамки, напротив, способствуют появлению «левых» схем — хотя 94 ФЗ действительно впервые создал единую нормативно-правовую базу госзакупок.
Введение ФКС не отменит 94 ФЗ — последний будет интегрирован в ФКС в той части, которая определяет процедуры размещения заказа. Также новый закон по-прежнему будет регулировать закупки не отдельных научных групп, а институтов или университетов — Анчишкина рассказала, что это ограничение сохранится до тех пор, пока не будет юридически прописано определение мелких исследовательских единиц.
По этой же причине — отсутствия возможности точно сформулировать, что же такое научные исследования — чиновники не собираются разрабатывать отдельный закон, регламентирующий процедуры закупок различных товаров именно для НИОКР (создать такой закон предлагали некоторые критики 94 ФЗ). Кроме того, под действие такого «узкоспециального» закона не подпадали бы многие закупки для прикладных исследований. С этой точкой зрения согласны даже самые активные критики нынешнего закона о госзакупках — по мнению Евгения Онищенко, вместо того, чтобы тратить силы на придумывание нового закона для НИОКР, стоит уделить больше внимания написанию главы, определяющей правила закупок товаров научными учреждениями в рамках единого закона ФКС.
После того как предварительный вариант ФКС будет вывешен на сайте Минэкономразвития, начнется его активное обсуждение. Анчишкина подчеркнула, что ведомство намерено всячески привлекать ученых к работе над окончательной редакцией закона. Если эти слова будут воплощены в реальность, то есть шанс, что новый закон будет разумнее предыдущего и позволит российским ученым не тратить огромное количество рабочего времени на то, чтобы закупить необходимые для этой самой работы приборы и реактивы. Хотя, как осторожно заметил Клименко, самой надежной гарантией того, что введение ФКС не повторит историю с внедрением 94 ФЗ, были бы не слова чиновников, а небольшой локальный эксперимент. Просто на всякий случай.